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美丽遂宁在绿水青山中自然生长——运营维护:制度保障为“梁” 全民参与立“柱”
0 管理员 2018.03.14

 “一山还比一山高”,用在海绵城市建设全生命周期,则变成了十足的“一难还比一难大”。同规划、投融资、建设阶段的难度相比,貌似大功告成的后期运行维护便成了“难上难”。海绵城市建设涉及众多部门、领域和专业学科,同样,后期的运行维护也离不开这些部门、领域和专业的持续跟进,管道定期清淤、植被养护、水质、水情适时监控以及数据监测、分析等工作,离开综合性、专业性的系统维护和保障措施,建设成果很快便会失去功能,成为摆设。正所谓“不谋万世者,不足谋一时”。正因为从一开始就对海绵城市的概念有了深入的理解和认知,所以遂宁的海绵城市建设试点工作,从一开始就站到了全生命周期的高度系统谋划,从机制体制到具体保障措施,切实做到了建管同步,成为试点的核心价值之一。

具体而言,机制体制建设方面。遂宁在申报海绵城市试点城市的时候,就成立了以市长为组长、相关副市长为副组长的推进领导小组。市编委正式批复成立遂宁市海绵城市建设工作领导小组办公室,统筹推进海绵城市试点建设工作。遂宁市建立了“条块结合”的工作推进机制,将海绵城市建设工作任务按属地管理原则分解落实到各相关区县、园区,将建设指导和督促配合工作按职责分工落实到市级相关部门,将海绵城市建设情况纳入年度绩效目标考核体系。各责任部门成立专门的领导和工作机构,细化分解工作任务,逐一落实工作人员和责任,从而形成属地负责、“条块结合”、以“块”为主的建设推进机制。在试点项目推进过程中,市委市政府督查室、市目标绩效督查室定期进行现场督查并通报,财政、造价、审计等部门全程跟踪参与,交警、社区等部门全力配合,确保了各项工作有序推进。在管控过程中,规划局主要负责海绵城市建设总体规划、详细规划和相关专项规划编制和审查工作,制定海绵城市规划设计导则和设计图则,将海绵城市建设的原则、目标和技术要求落实到建设项目规划条件、方案审查、监督管理等环节中;市海绵办主要负责将海绵城市建设的相关要求,落实到施工图审查、工程监管、竣工验收、项目运营维护管理等环节;发改委、国土局、水务局、财政局、城管局等其他相关单位的职责也通过相关文件进行了明确。与此同时,该市还制定了工作例会、联席会议、现场办公等制度,市委、市政府定期和不定期组织召开海绵城市建设推进会议、联席会议,市海绵办每周定期举行工作例会,及时听取建设进展情况汇报,研究解决项目建设过程中遇到的困难和问题。为了让市民群众理解、支持和参与海绵城市建设,遂宁市充分利用电视、报纸、网络和城市公益广告、施工围挡等广泛宣传建设海绵城市的重要意义和实现途径。

在过程监测方面,主要采取控制“三个阶段”,来实现数据支撑。建立海绵城市能力监测系统,支撑试点区及全域海绵城市建设生命周期管理与绩效考核评估。在排水分区的末端排口、河道、易积水点、地下水、典型项目等关键节点,构建集液位、流量、水质、温度、雨量多指标于一体的在线监测网络,以在线监测得出的海绵设施建设前、中、后的径流指标、污染削减指标分析,作为海绵设施规划设计、施工建设和竣工验收的依据。通过建设前的数据分析,对照标准找出差距,明确建设改造目标,定量落实各项工程措施;建设过程中,基于动态在线监测数据阶段性的开展指标评估分析,校正设计建设偏差;通过建设后的数据分析,为建设运维绩效付费提供依据,确保海绵城市建设达到应有的效果,实现基于海量数据的智慧管理模式,并为今后城市排水防涝长效管理提供重要的监测手段与数据支撑。

为更好地指导遂宁市相关企业和部门对海绵城市建设中采用的海绵设施进行运行维护,科学提高海绵设施的使用效率和使用寿命,实现海绵设施的良好运转,预防和减少不必要的损失,充分发挥海绵设施对雨水的渗透、存储利用、调节、净化和传输等功能,确保遂宁市海绵城市试点建设的成效,制定出台了《遂宁市海绵城市建设试点区海绵城市设施运行维护导则》,从运行维护及监管工作主体、渗透类设施的运行和维护、存储类设施的运行和维护、调节类设施的运行和维护、净化类设施的运行和维护、传输类设施的运行和维护、运行维护频次、运行维护注意事项等九大方面作出了详细的职责界定和细节约束。

运行维护及监管工作主体方面。主要依据用地类型划分海绵城市设施运行维护和监管责任主体。公共类海绵设施应根据其所在位置由城市道路、排水、城乡建设、园林等相关部门按照职责分工运行维护;其他性质(包括PPP建设模式)的海绵设施,应由该设施的所有者或委托方负责运行维护,若无明确责任主体,遵循“谁建设,谁管理”的原则。为保障各类海绵设施得到良好的运行维护,应明确相应的监管主体。各监管主体应针对其监管的海绵设施制定运行维护监管制度,特别是应建立合理的奖罚机制,起到对运行维护主体进行监督和促进的作用,保障遂宁市各类海绵设施运行维护工作有序开展。对无物业管理的建筑和小区,指定由各区政府组织区市政、排水、园林及相关街道办事处负责相应海绵设施的运行维护。非山体公园由公园管理处负责运行维护。

渗透类设施的运行和维护方面。主要针对透水铺装、下沉式绿地、生物滞留设施、渗透塘制定了多达29条运维细则。存储类设施的运行和维护方面。针对雨水罐、蓄水池、雨水湿地制定了22条运维细则。调节类设施的运行和维护方面。针对调节塘、调节池制定了13条运维细则。净化类设施的运行和维护方面。主要针对人工土壤渗滤设施、植被缓冲带、绿色屋顶、初期雨水弃流设施、生态驳岸制定了32条运维细则。传输类设施的运行和维护方面。主要针对植草沟、截水沟、渗渠制定了12条运维细则。运行维护频次方面。除了根据不同的设施制定了不同频次的运维要求外,还明确要求运行维护作业人员必须按要求做好现场作业记录,作为监管责任主体对运行维护责任主体进行考核和奖惩的依据之一。

除以上提到的各类海绵设施的运行维护具体工作外,遂宁还明确提出了10大运行维护注意事项:(1)所有设施在投入运行的前几个月,在大降雨事件后应对其运行状况进行检查。(2)所有种植植物的维护工作应满足景观设计维护要求。(3)所有种植植被的设施,应不使用或尽可能少地使用杀虫剂和除草剂来控制植被的病害虫和杂草。(4)雨水存储利用系统的输水管道严禁与生活饮用水管道连接。(5)严禁向雨水收集口和源头径流控制设施内倾倒垃圾、生活污水和工业废水。(6)严禁将城市污水管网接入源头径流控制设施。(7)地下水位高及径流污染严重的地区应采取有效措施防止下渗雨水污染地下水。(8)如在水源保护地等特殊区域设施了海绵城市设施,应开展环境影响评价,避免对水源地造成污染。(9)加强低影响开发雨水设施数据库的建立与信息技术的应用,通过数字化信息技术手段,进行科学规划、设计,并为低影响开发雨水系统建设与运行提供科学支撑。(10)加强公众宣传教育和引导,提高公众对海绵城市设施重要性的认识,鼓励公众积极参与海绵城市设施的运行维护工作。

“在推进城镇化过程中,要遵循规律,一张蓝图干到底”,这是时隔37年召开的最近一次中央城镇化工作会议明确强调的内容。其实,早在2013年2月28日,习近平总书记就在中共十八届二中全会第二次全体会议上明确指出:一张好的蓝图,只要是科学的、切合实际的、符合人民愿望的,大家就要一茬一茬接着干,干出来的都是实绩,广大干部群众都会看在眼里、记在心里。为了将海绵城市建设的“一张蓝图干到底”,遂宁先后出台了包含《中共遂宁市委遂宁市人民政府关于开展海绵城市建设工作的决定》、《遂宁市推进政府和社会资本合作(PPP)的实施意见》、《遂宁市人民政府关于加快推进全国水生态文明城市建设试点工作的实施意见》、《水污染防治行动计划遂宁市工作方案》、《遂宁市海绵城市规划建设管理暂行办法》、《遂宁市海绵城市建设工作会议制度》、《遂宁市海绵城市建设工作考核办法》、《遂宁市海绵城市建设试点区绩效评价与考核办法(试行)》、《遂宁市海绵城市建设项目奖励补助办法》在内的25项同海绵城市建设相关的规章制度。

无论是连续两年的三部委专家中期考评成绩,还是业界口碑以及社会效应,遂宁在海绵城市建设成效方面,可谓是满满的正能量。然而,作为具体统筹执行建设任务“总指挥长”的姜国全,却并没有因此沾沾自喜,而是深感任重道远。“三部委的考核验收只是阶段性的,海绵城市建设却是一项长期性常态化的工作,尽管试点取得了不少经验,但后期运维制度方面尚待进一步健全。比如,在海绵城市建设过程中,新材料、新工艺广泛使用,效果立竿见影,但随着工程的陆续建成,将面临后期运营维护的考验。如我市使用的边带透水路面、整体透水路面,目前并无适用于此类路面的运维标准;政府出资建设的小区海绵设施也存在后期运维主体、权责分工不明等具体问题。我市虽出台了海绵城市设施运维导则,但由于缺乏上级政策文件和技术标准支撑,可操作性不强、落地性较差。”谈及下一步的打算,姜国全表示,在体制机制、技术创新、实施模式、项目管理、综合改造等方面还需要进一步全面梳理、精心提炼,形成系统的实践经验体系,提升示范价值,结合“城市双修”全域推进海绵城市建设。据悉,为全面实施城市山水林田湖生态保护、修复、提升,该市计划在“十三五”期间通过海绵改造、风貌塑造、管线下地、绿化景观提升等措施,投入30多亿元分年度、分片区完成老旧小区立体式综合改造,完成老城区雨污分流、排水防涝、污水处理综合规划编制,通过PPP模式对老城区雨污系统进行全面整治和改造。目前,拟投资近5亿元的镇江寺片区0.6平方公里“城市双修”及海绵化综合改造项目已经启动。

“功崇惟志,业广惟勤”。正因有了这样一批“明知山有虎、偏向虎山行的劲头,积极寻找克服困难的具体对策,真正成为带领人民群众战风险、渡难关的主心骨”的领导干部和团队,锐意进取、埋头苦干,一个在绿水青山中“自然生长”的“美丽遂宁”,正朝富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国盈盈走来。

试点是重要改革任务,更是重要改革方法。试点目的是探索改革的实现路径和实现形式,为面上改革提供可复制可推广的经验做法。这是中央全面深化改革领导小组第三十五次会议强调指出的试点价值。遂宁海绵城市建设从一开始便本着“尊重基层实践,多听基层和一线声音,多取得第一手材料”的原则,正因如此,上述项目层面的创新探索才算真正做到了“把问题穷尽,让矛盾凸显,真正起到压力测试作用”,这样来自“实战”的“点”上经验才经得起推敲,才具备推动“面上改革”的可能性,同时也为形成和制定科学的管理机制体制提供了最直接有效的参考依据。正因如此,遂宁探索建立的“坚持整体联动,整合‘五股力量’,实现全民共建”的机制才具备更广泛的复制推广价值:一是政府主导。成立了以市长为组长的工作领导小组,建立了“条块结合”、职责明确的工作推进机制。尊重城市发展规律,将城市涉水管理统一纳入城市规划建设管控体系,统筹推进海绵城市试点建设工作。二是部门协作。住建、财政、水务、规划、发改、国土、造价、审计等政府各个相关部门通力配合,形成合力。三是专家指导。强化海绵引智育智工作,聘请高水平的海绵城市建设技术支持单位,派专业团队长期驻扎遂宁,适时进行现场指导。定期举办海绵城市建设论坛,强化理念和技术的普及宣贯,同时组织本地专业技术人员外出“取经”,通过参加各种不同形式的培训、学习、交流,为海绵城市建设培养储备本地人才。四是积极鼓励企业参与。通过理念灌输和案例成本对比分析,让开发建设业主自觉按照海绵城市建设管控要求落实海绵化的工程措施,积极履行企业社会责任,承担生态补偿责任。五是全方位争取群众支持。广大市民由听海绵、看海绵、谈海绵,逐步过渡到接受海绵、支持海绵,继而积极参与到海绵城市建设中,最终形成了全民共建的良好氛围。至此,“五股力量”汇聚成了一股推动海绵城市建设的洪流,促使遂宁海绵城市建设在试点第一年落后挨批的基础上,成功做到了“弯道超车”,取得了“后发先至”的成效,在接下来的两次三部委专家联合进行的中期考核中,均位列榜眼,而且被三部委选为海绵城市建设试点工作现场会观摩学习的榜样。通过倡导“全民共建共治共享”,全面提升宜居、宜业、宜游指数,形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,实现“让城市在绿水青山中‘自然生长’”,成功打造“西部水都”名片,同时为浅丘平坝地区内涝防治、老城区水环境综合治理、滨江水生态文化建设等方面积累了丰富的创新实践经验,成为我国西部丘陵地区海绵城市建设创新典范、可复制可推广的中国特色城市发展道路的绿色“原生态样板”。这一系列成功的取得,得益于人民群众的理解和支持。诚如习近平总书记强调指出的:人民是我们力量的源泉。只要与人民同甘共苦,与人民团结奋斗,就没有克服不了的困难,就没有完成不了的任务。

大数据时代,数据说明一切。无论是各个海绵城市建设完工项目的监测实效和数据、科学模型模拟参数的分析结果,还是三部委每年的中期绩效考核排名,都有力地证明了这一点。就此而言,作为中央财政支持的首批全国16个海绵城市建设试点之一,遂宁海绵城市建设试点工作,堪称完美。但遂宁模式的核心价值,却远远超过了类型典范本身,在类型示范价值之外,多了一重“放之四海而皆准”的人城融合的“海绵文化”:坚持“问计于民”、“全民共建共治”,实施源头减排、过程控制、系统治理,成功构建了一套以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的“海绵化”的环境治理体系。就此而言,遂宁的海绵城市建设源于自然,却又高于自然。至此,用制度保障作“梁”,全民参与为“柱”,遂宁海绵城市建设的“四梁八柱”也就顺理成章地搭建起来了,自然具备了可复制可推广的普遍价值。或许,这也正是习近平总书记2017年5月23日主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议时强调“抓好试点对改革全局意义重大”的真正落点。因为“试点是重要改革任务,更是重要改革方法。试点目的是探索改革的实现路径和实现形式,为面上改革提供可复制可推广的经验做法”。

刘宏伟:“国家海绵城市建设创新实践”课题主持人,中国建设报社政策研究中心负责人

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