新闻资讯
News
美丽遂宁在绿水青山中自然生长——投融资:职能转变防风险 按效付费图长远
0 管理员 2018.03.02

PPP模式项目五彩缤纷路实地公园实景

 “理想很丰满,现实太骨感”,对于海绵城市建设而言,尤其如此。一方面,资金需求量庞大。抛开耗资巨大的排水防涝设施、污水管网建设、雨污分流改造、雨水收集利用设施、污水再生利用、漏损管网改造等工程不说,即便是修建雨水调蓄池、下沉式绿地、绿色屋顶等工程,资金需求量也不是小数,更何况还有大量的普通项目因标准提升改造或建设而增加了成本。相关部委统计数据显示,海绵城市建设的总成本大概为每平方公里1.6亿~1.8亿元。另一方面,海绵城市建设项目几乎都属于公益性的公共基础设施,因项目散、碎、小以及投资周期长回报率低,对投资缺乏吸引力。虽然中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定3年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元,但这笔费用对于试点实际需要,无异于杯水车薪。

巧妇难为无米之炊。虽然有钱并非万能,但海绵城市建设,离开钱却万万不能。据遂宁市财政局相关人员介绍,遂宁海绵城市建设仅试点项目就需要投资58.28亿元,加上非试点项目投资总额比较大,光靠该市财力很难保障海绵城市项目资金需求,加之中央和省里加大了对政府债务的管理力度,严控地方违规举债、违规融资担保以及变相违规举债等政府融资举债行为,以前政府项目主要通过政府融资平台公司举债进行项目建设的渠道被彻底卡住。同时,如果将海绵城市项目全部推向市场,通过市场化运作方式进行项目建设,海绵城市项目的公益性属性以及收益率低、收益期限长等实际情况,对社会资本的吸引力不足。因此,为保障海绵城市试点项目建设,遂宁各级财政立足实际,紧密围绕海绵城市建设的特点,坚持“多条腿”走路——力求多元投入,吸纳“四方资本”,实现资金保障。

遂宁按照国家“体现连片效应,避免碎片化”的精神,综合考虑排水分区、行政区划等因素,除部分零散较难统筹的项目外,将2016、2017年的试点项目及其相关的市政基础设施项目整合成10个工程包,通过加大地方财政直接投入、争取中央和省里资金支持、政府和社会资本合作(PPP)模式以及鼓励社会资本加大投入等多种方式筹集建设资金,保障项目持续、稳步推进。

政府投入方面。为保障海绵城市项目建设,一方面从全市有限的财政资金中按照项目需求足额预算安排了项目资金,另一方面通过发行政府债券、争取专项资金等方式加大中央和省里财政资金的争取力度。

融资支持方面。为加大对项目的融资支持,一是对项目融资进行直接补贴,已累计补贴资金约1000万元。二是对PPP项目实行股债分离付费,即项目的融资本息按照实际融资成本进行支付,降低了社会资本的还本付息压力。三是积极争取省级PPP示范项目贴息,为全市的产业新城PPP项目争取省级财政贴息资金100多万元。四是积极配合项目公司的融资,在合法合规基础上,积极协调各金融机构为项目提供信贷支持。目前,海绵城市PPP项目已落实融资31.62亿元,有力保障了项目资金需求。

创新建设运营机制方面。在推进海绵城市项目建设方面,为提升项目效率、提高项目全生命周期建管水平,该市推出了总投资约69亿元的5个海绵城市项目包,按照规范的PPP模式实施。截至2017年9月底,5个PPP项目工程包已全部完成社会资本政府采购和项目公司组建等前期工作,签订了PPP合同,目前都已开工建设,完成11个排水分区,完工面积10.18平方公里;在建排水分区8个,在建面积10.64平方公里。主要分河东新区海绵城市建设PPP项目、经济技术开发区产业新城一期PPP项目。

遂宁目前成功吸引的105.5亿元各类社会资本中,通过规划管控方式督促72个企业投资项目完成了海绵城市建设投资2亿元。政府债券投入2.5亿元。从农发行贷款26亿元。余下的75亿元来自“众望所归”的PPP模式。在财政部政府与社会资本合作中心的涂毅看来,应用范围包括道桥、隧道、城市交通、城市供暖、供水、供气、地下管廊、环境治理等13个行业的PPP模式,领域基本上都是准公共服务和纯公共服务,恰好涵盖了海绵城市建设的内容。因此,PPP模式将在海绵城市建设中发挥巨大作用。而这,也正是指导意见明确提倡的:“鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理”、“财政部要积极推进PPP模式,并对海绵城市建设给予必要资金支持”。内在需求,加上政策鼓励,PPP模式成了海绵城市建设投融资模式的“主力军”,遂宁也不例外。

对于资金需求量庞大的海绵城市建设而言,“开源”固然重要,“节流”更不可忽视。遂宁在PPP模式管控方面,增加业主单位对设计方案、投资预算的审查环节,在确保方案优化、节省投资的基础上注重材料、设备的选择,避免以次充好,确保工程质量;在PPP模式投资回报方面,建立了投资回报率调整机制,实行弹性费率,如开发区产业新城(PPP模式)一期项目在2016年2月签订合同时约定投资回报率以实际融资利率为准,但不超过8.95%,2016年4月则按照合同约定,根据实际融资利率变化通过协商调整为6.8%。从而,该市也成为全国首批由中央财政支持的海绵城市建设试点中,为数不多的真正将指导意见倡导的“创新建设运营机制”、“加大政府投入”、“完善融资支持”等支持政策用足用活的试点之一。

PPP模式的应用对于海绵城市建设的重要作用,不容置疑。日前,随《住房城乡建设部办公厅关于做好第一批国家海绵城市建设试点终期考核验收自评估的通知》印发的《国家海绵城市建设试点绩效考核指标》中,涉及投融资机制建设、绩效考核与奖励机制分项都对PPP模式的应用作出了明确要求和规定,两分项的考核总分数占比达16%。正因如此,如何规范和引导PPP模式的健康可持续发展就变得越发重要,近期从中央、部委到地方接连出台了一系列的法规制度便是最好的说明。

2017年7月21日,国务院法制办印发《关于〈基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)〉公开征求意见》的通知,条例旨在规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作,提高公共服务供给的质量和效率,保障公共利益和社会资本方的合法权益,促进经济社会持续健康发展。2017年11月10日,财政部办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》财办金(〔2017〕92号),要求“进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量”。2017年11月17日,国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号),目的在于为贯彻新发展理念,提高中央企业境内PPP业务经营管理水平,有效防范经营风险,实现规范有序可持续发展。重点提出五大要求、八大禁止:集团总部负责统一审批PPP业务。严控非主业领域PPP项目投资。项目债务融资需增信的,原则上由项目自身权益、资产或股权投资担保,确需股东担保的应由各方股东按出资比例共同担保。规范会计核算,足额计提资产减值准备。对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度。严禁开展不具备经济性的项目,杜绝盲目决策,遏制短期行为。不得参与付费来源缺乏保障的项目。纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展PPP业务推高资产负债率。资产负债率高于85%或近2年连续亏损的集团子企业不得单独投资PPP项目。不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等。风险化解前,该停止坚决停止,未开工项目不得开工。2017年11月2日,《四川省财政厅关于印发〈四川省政府与社会资本合作(PPP)项目财政承受能力论证办法〉的通知》(川财金〔2017〕91号),为精准识别政府支出责任,合理确定PPP项目支出规模,切实保障市县政府履约能力,有效防范和控制财政风险。

具体到遂宁,根据《四川省遂宁市海绵城市建设试点实施计划》(2015~2017),遂宁市海绵城市建设的总体目标是:(1)水生态——年径流总量控制率75%;(2)水环境质量——涪江、渠河维持地表水Ⅲ类水质,明月河、联盟河等达到地表水Ⅳ类水质;(3)雨污染控制—试点区径流污染消减率为45%(以TSS计);(4)水资源——雨水资源化利用率2%;(5)水安全(排水防涝)——确定遂宁市中心城区管网设计降雨重现期,一般地区采用2~5年一遇、重要城区采用5~10年一遇;内涝防治标准为有效应对不低于30年一遇暴雨;(6)水安全(城市防洪)——规划远期涪江按100年一遇标准设防、近期达到50年一遇设防标准,其余河流按20年一遇标准设防。项目合作期限均不低于10年。

遂宁PPP模式项目应用方面究竟有何创新特色和亮点?不妨用具体的案例来说明。遂宁市河东新区海绵城市建设PPP项目包括一期改造及联盟河水系治理、五彩缤纷北路景观带、仁里古镇和东湖引水入城河湖连通及市政道路四个子项目。项目总投资约46亿元,投资建设和改造内容涵盖住宅小区、市政道路、公园湿地、景观绿地、生态整治/水系治理等多方面,包含了各建设子项目上百个。对于已建项目设施,采取改建-运营-移交(ROT)的方式;对于新建项目,采取建设-运营-移交(BOT)方式,由社会资本或项目公司承担已建或新建项目投融资、新建/改造、运营、维护等责任,合作期限届满后项目资产及相关权利完好无偿移交给政府方。项目主要在以下几方面进行了创新探索。

合理确定项目类型和规模。该项目投资额巨大(约46亿元),建设内容和种类十分复杂,包括市政道路、景观河道、水利、生态整治等不同类型的项目,对社会资本的资金实力、技术实力和业绩要求非常高,即使允许联合体投标,也很难将具备设计、市政建设施工、水利建设施工、园林绿化建设施工和古建筑建设施工的企业集合起来投资建设一个项目,不利于专业社会资本充分发挥其特色优势,也不利于项目的实施。鉴于此,河东新区深入研究后决定将同类型的项目进行打包,最终确定分为4个规模相当的项目包,各项目包的实施重点不同,对社会资本的要求也不同。从项目最终招标结果来看,不同项目包均引入了行业内的优秀社会资本,而由于各项目包中标社会资本在该行业均有丰富的项目实施经验,项目的投标报价在PPP项目中来说也是比较低的(综合投资回报率均未超过7%)。

有针对性地设置项目交易条件和评分办法。由于4个项目包的建设内容不同,建设难度各异,因此在设置项目交易条件和评分办法时,河东新区根据各项目的建设目标和重点,分别设计了不同的交易条件(如项目合作年限、工程造价下浮率——从中标结果来看,各包造价均下浮5%、付费时点、风险分配方案等)和评分办法(如资金要求、业绩经验等),既坚定维护政府和社会公众的利益,又高度重视社会资本、金融机构等其他第三方的利益诉求,寻求合作共赢。

采取“股债分离”的项目回报机制。为清晰界定政府支出责任,遂宁市河东新区海绵城市建设PPP项目四个子项目均采取“股债分离”的方式设计项目回报机制,即将项目投资回报分为社会资本的资本金投资收益、融资还本付息和运营成本及合理利润三部分。其中,社会资本的资本金投资收益,根据社会资本投入的项目资本金和一定的投资收益率确定,社会资本在投标过程中需对资本金投资收益率进行报价,且报价不得高于政府设定的最高限价(从中标结果来看,各子项目包的资本金投资回报率均不超过10%);融资还本付息,根据项目融资资金的到位时间、金额和社会资本/项目公司的实际融资利率计算,避免社会资本赚取“息差”,社会资本在对融资利率进行报价时应不超过政府限定的合理范围(从中标结果来看,各子项目包的融资利率均在基准利率上浮20%以下);运营成本及合理利润,由政府科学核定后设定最高限价,社会资本的投标报价不得高于最高限价。如此设计,政府能够清楚每一笔支出的用途,从而做到心中有数。

绩效考核与政府全部支出责任挂钩。四个子项目的绩效考核分为建设期绩效考核和运营期绩效考核,建设期绩效考核和运营期绩效考核得分与政府全部支出责任(含社会资本的资本金投资收益、融资还本付息和运营成本及合理利润)挂钩。换而言之,运营期绩效考核不合格或未达到一定分数,不仅需要扣减运营成本及合理利润,还需要扣减含社会资本的资本金投资收益和融资还本付息费用,避免了社会资本“重建设、轻运营”或“重建设、不运营”的情况,真正实现了“全生命周期考核”。

在遂宁市住房和城乡建设局副局长王明华看来,该项目的成功落地和运行,同各级领导高度重视和各部门通力配合、聘请专业咨询服务机构不无关系。PPP项目涉及的内容和程序均十分复杂,从项目识别、项目准备到项目采购、项目执行,涉及发改、财政、建设、规划、国土、水务、环保、法制等多个职能部门。为此,市政府和河东新区专门成立了海绵办,由市政府分管领导和区管委会主任统筹项目,各部门主要负责人具体负责。在项目识别和项目准备阶段,两级政府多次组织召开专题会议研究方案,各部门献计献策,为项目的顺利推进和成功实施奠定了坚实的基础。专业的咨询服务机构是PPP项目成功实施的重要保障。PPP模式是一项专业性很强的工作,涉及行业标准、技术规范、合同管理和财务融资等多个领域,而政府部门精力有限,很难为一个项目集中全部资源,因此在项目选择合作方之前,有必要聘请专业咨询服务机构,为项目评估、方案设计、财务融资、成本核算、经济补偿、项目招标、合同拟定与商务谈判等方面提供服务。借助咨询机构的专业力量和丰富经验,提高PPP项目的实施效率,推进项目的实施进程。该项目自实施以来,严格按照相关规范性要求完成了项目物有所值专家评审、物有所值定性评价论证、财政承受能力论证、项目实施方案联审、市政府专题研究会议和常务会议审议、社会资本资格预审、公开招标与中标社会资本公示、中标社会资本公告、项目合同谈判等一系列工作,项目实施程序完全符合规范性要求。避免了项目实施过程中存在暗箱操作、不公平、侵犯其他利益相关者合法权益的可能,项目实施过程和结果能够经得起长期检验。

PPP模式项目仁里古镇莲里公园远景

遂宁经济开发区海绵城市建设PPP项目便是经济技术开发区产业新城一期。总投资约25.26亿元,其中资本金占比为20%,政府与社会资本投资占比为1:9。项目债务金额不超过总投资的80%,融资年化利率6.8%(谈判后)。项目公司的注册资金为人民币1000万元,由政府方股东和社会资本方股东按照1:9的出资比例进行实缴,并分别持有相应股权。该项目为项目集合包,内涵10个建设单项,涉及凤台片、南强片、西宁片地区,包括但不限于棚户区改造建设、道路管网建设、海绵城市建设、景观工程建设、配套基础设施工程建安费、工程建设其他费用等。各子项目采取“整体打包、成熟一个、实施一个”的方式实施。整体合作期10年,其中建设期3年。采用BOT方式,由政府划拨土地,项目资产在合同期限内资产产权归项目公司所有。政府付费。项目通过引入社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理,鼓励技术企业与金融资本结合,采用总承包方式承接相关建设项目,打通全生命周期的产业链条,让“海绵产业”各个环节优势互补,协同创新优势,发挥整体效益。孵化并切实打造“海绵宝宝”经济体,夯实实体经济,提高供给绩效和城市公共服务水平。项目实施于2015年早期,属于省内较早探索规范实施PPP模式的先锋试点项目。政府方充分利用专业力量为项目运作保驾护航。如今距离项目发起已有两年多,再度回顾项目发起、准备阶段的流程和产出成果仍然具有一定的领先性和示范性,为遂宁后期的PPP项目实施奠定良好的实施基础,树立了规范的操作路径。项目招标阶段,遂宁市政府重点考察社会资本方的融资方案的合理性和先进性。在选择社会资本方时,对参与组建联合体的社会资本方的综合实力进行了有效论证和评估,重点对社会资本方提出的融资方案进行了可行性论证。该方案基金+银行贷款相结合的融资模式,能够有效地整合银行贷款、信托贷款、保险资金、券商资金以及其他任何社会资金,有效拓宽了融资渠道,能够有效抵抗国际、国内金融环境、金融政策的变化对PPP项目的影响。通过不同渠道的资金组合,在保障资金到位的同时,也能有效地降低综合融资成本,保障经济效益最大化。

注重项目融资,邀请专业金融机构担任顾问。关注宏观经济,把握融资市场价格走向,有效降低融资成本。经开区管委会加强对融资市场价格变动的分析和判断,2016年7月抓住资本市场价格变动的窗口期,做好与社会资本方的沟通和谈判工作,将项目预期年回报从8.9%下降至6.8%,有效降低了未来政府的支出责任。在融资落地阶段,在内部,经开区政府特事特办,认真履行PPP合同约定的政府方义务。加快内部工作流程的推进,提高办事效率,为项目的落地保驾护航。在外部,有效把握基金融资模式的重点和难点环节,比如,基金的注册和备案需要中国基金业协会的审批和备案,经开区政府为此积极联系兄弟单位,协调各方资源,在基金注册、备案,项目公司注册等方面给予积极支持和配合,帮助社会资本方加快流程;积极履行政府监督职能,充分发挥政府出资代表的内部监督作用,时刻关注和掌握项目公司的经营和融资动态。经过各方共同努力,经开区PPP项目成为四川省第一个融资落地的涉及海绵城市建设的PPP项目。

尽管PPP项目整体推进顺利,但在实际操作过程中,也并非一帆风顺,比如由于该项目实施范围广、资产种类多、场地状况较为复杂、与群众直接接触面积较大、涉及监管和审批部门较多等因素,部分子项目遇到了征拆受阻、证件办理受阻导致合规性障碍,个别子项目方案反复调整致使设计成果交付延迟,社会认知不够、群众情绪不良等诸多影响项目推进的问题。作为首批全国海绵城市建设试点,遇到问题并不可怕,可怕的是视而不见、听之任之。何况,啃硬骨头多、打攻坚战多、动奶酪多,是新一轮改革的特点。关键是探索出一套行之有效的解决办法,这也是遂宁试点能得到主管部委和社会各界高度认可的原因之一。结合自身建设实践,遂宁给出了解决之道:建立政企项目协调小组,优化多边协调机制,减少无效的单边远程沟通。建立责权划分机制,及时借助专业力量界定责权划分,落实解决路径,各方应强化责任意识。加强社会认知,积极宣传普及。

“不要人夸颜色好,只留清气满乾坤”。敢于刀刃向内、敢于自我革命、敢于迎难而上,通过实际行动让人民群众不断有获得感的遂宁海绵城市试点建设工作,给业界专家留下了深刻的印象。财政部中国农村财经研究会联络培训部主任、全国第一和第二批国家海绵城市试点城市绩效评审财政部推荐专家胡大明,也是三部委对遂宁海绵城市建设试点进行中期绩效考评的专家之一,虽然已经时隔大半年,但当《中国建设报·中国海绵城市》记者提及遂宁海绵城市建设对PPP模式的应用及效果时,他依然记忆犹新,认为遂宁做得“很好”、“很不错”。他还进一步分析表示,遂宁海绵城市建设试点PPP模式应用效果之所以比其他同批次的试点要好,主要原因有两点:

一是政府领导和海绵城市建设团队从理念层面对PPP模式的本质认知和理解十分到位。二是对“海绵城市”的内涵理解十分到位。

刘宏伟:“国家海绵城市建设创新实践”课题主持人,中国建设报社政策研究中心负责人

xxfseo.com